[裁判要旨]
“户籍”的管理是任何一个现代国家都具有的一项基本社会管理制度。从个人角度看 , 一个人的出生、血缘关系、教育、工作、婚姻等基本情况 , 如果没有一个合乎法规的记录和登记 , 就不具备社会人的资格 , 其公民的基本权利就无法得到保障。从社会角度看 , 户籍登记可以为公共决策提供人口信息 , 是**制定政策的基础和依据。当前如何对迁移落户村民权益的司法救济？依照《中华人民共和国户口登记条例》第六条规定，公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。
[索引词]
户口，户籍行政管理。
[案情]
上诉人（原审原告）李农民。
被上诉人（原审被告）某市**局。
法定代表人某局长。
原审某市人民法院一审查明：某年某月原告与某乡企业公司签定承包养鱼合同，原告在某乡C一组从事专业养鱼业务，并居住在鱼池。某年某月某日，原告持某乡C村村委会开出的介绍信到某派出所要求把自己和妻子的户口迁入某乡C一组落户。某市**局某乡派出所为其办理了所内移居手续。把原告夫妻二人的户口迁入C村一组。次年3月初，某乡C村村民有人到某乡**反映李农民户情况，某乡**于某年3月13日向被告某乡派出所下发“村民上访处理意见书”，要求某派出所将原告户口迁回D村。某市**局某乡派出所于某年3月14日在原告未知情的情况下将原告户口迁回D村。
上诉人李农民上诉称：一、原判存在严重瑕疵，前后矛盾，第一，被上诉人辩称：“李农民持村委会介绍信到某派出所要求把自己和妻子的户口迁入某乡C村一组落户。经审查符合村民所内移居程序，为此，办理了所内移居手续，把其二人的户口移入C村一组。”既然符合法律规定，为什么又给注销了呢？原判又为何维持的呢？这显然是前后矛盾。第二，原判依照《中华人民共和国户口登记条例》第六条之规定：“公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。”可本案的上诉人20多年来确实是经常居住在C一组（鱼池住地），盖有房屋五间，为方便生活和管理，才根据该条法律的规定，将户口迁往常住地C村一组，同时将其D村的户口注销。第三，被上诉人的具体行政行为是根据某乡人民**出具的《村民上访处理意见书》作出的错误。二、原审认定上诉人将户口迁入C村未经C村村民代表的同意错误，也缺乏法律依据。三、被上诉人的具体行政行为程序违法，没有告知上诉人申请复议和行政诉讼的权利。综上，被上诉人的具体行政行为程序违法，没有具体的适用法律规定，原判适用法律错误，请求撤销原判，并依法改判。
被上诉人某市**局答辩称，被上诉人作出的具体行政行为适用法律、法规正确，证据充分，原判正确，请求维持原判。
[审判]
原审某市人民法院经审理认为：原告李农民从某乡D村将户口迁入某乡C村未经C村村民代表的同意，属C村一组组长个人行为，即其所持迁往C村的介绍信应认定为无效。被告某市**局其具体行政行为并无不当之处，应予支持。依照《中华人民共和国户口登记条例》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一项之规定，判决维持某市**局将李农民夫妇户口迁入某乡D村的具体行政行为。
某市中级人民法院经审理认为：上诉人李农民夫妻二人常年以养鱼为业，其在C村一组有瓦房五间及鱼池，夫妻二人长年在鱼池居住，其经常居住地应认定为某乡C一组。被上诉人将上诉人夫妻二人户口从D村落入C村并无不当。某年3月14日被上诉人在上诉人不知情的情况下，根据某乡人民**于某年3月13日向某乡派出所下发“村民上访处理意见书”，要求某乡派出所将上访人户口迁回D村，而将上诉人户口迁回D村的具体行政行为程序违法，无法律依据。原审法院对上诉人作出的具体行政行为合法性的认定适用法律错误。依照《中华人民共和国户口登记条例》第六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（二）项的规定，判决：一、撤销原审某市人民法院（XXXX）X行初字第XX号行政判决；二、撤销某市**局将李农民夫妇户口迁入某乡D村的具体行政行为。
[评述]
一、背景情况介绍
当前，地方法规和其他规范性文件对于城镇户籍制定有明确的规定，但对于到农村户籍规定不明确，一些**对农村自定政策，各行其是，甚至作为解决资金问题的一个渠道。法律法规在村民迁户方面的滞后和空白已成为影响当前农村社会稳定的大问题。
二、确立裁判要旨理由
本案的焦点问题是某乡**于某年3月13日向被告某乡派出所下发“村民上访处理意见书”，要求某派出所将原告户口迁回D村。对该问题存在两种不同意见：
一种意见认为原告李农民从某乡D村将户口迁入某乡D村未经C村村民代表的同意，属C村一组组长个人行为，即其所持迁往C村的介绍信应认定为无效。被告某市**局其具体行政行为并无不当之处，应予支持。维持某市**局将李农民夫妇户口迁入某乡D村的具体行政行为。
另一种意见认为上诉人李农民夫妻二人常年以养鱼为业，其在C村一组有瓦房五间及鱼池，夫妻二人长年在鱼池居住，其经常居住地应认定为某乡C一组。被上诉人将上诉人夫妻二人户口从C村落入C村并无不当。某年3月14日被上诉人在上诉人不知情的情况下，根据某乡人民**于某年3月13日向某乡派出所下发“村民上访处理意见书”，要求某乡派出所将上访人户口迁回D村，而将上诉人户口迁回D村的具体行政行为程序违法，无法律依据。原审法院对上诉人作出的具体行政行为合法性的认定适用法律错误。故撤销某市**局将李农民夫妇户口迁入某乡D村的具体行政行为。
二审判决采纳了第二种意见。
三、运用裁判要旨应当注意的问题
1、国务院在1982年12月17日批转**部“关于解决有关农村落户问题的请示的通知”第二项指出：“要按照国家政策规定，维护公民的正当迁徙。农村地区之间，因通婚引起的婚出、婚入和离婚妇女返回娘家的，子女投靠父母或父母投靠子女的，老弱病残人员投靠亲属扶养的，现役军人复员、退伍的，职工退职、退休、经批准离职和被除名、开除回乡的，学生退学、休学和被开除、被除名回乡的，刑满释放、解除劳教和留场就业人员回乡的，以及有女无儿户，男到女家落户的等。凡有正当理由的，应一律准予落户，不得以任何理由拒绝落户。” 从当时的情况看，落户基本上是因婚姻落户或因多种原因后来重新返回原籍农村，但强调公民的正当迁徙要按照国家政策规定。改革开放后，随着市场经济的不断发展，整个社会包括农村发生很大变化，人口的大量迁移越来越频繁。但由于农村的特殊情况，村民与土地的关系相对固定，外来人口要落户可能与原住村民的利益产生冲突，产生一系列的矛盾纠纷，影响社会稳定和谐。
2、目前，乡镇村民迁移落户的通行作法，按正常的程序，首先，要取得迁入村集体经济组织同意迁入的证明。其次，到迁出户籍所在地户口登记机关开具迁出证明。我国《户口登记条例》第十条第一款规定，“公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口。”在取得迁入地集体经济组织准许迁入的证明后，再到迁出户籍所在地的县级**户口登记机关开具迁出证明。最后，持相关材料到欲迁入地的**机关办理迁入手续。《户口登记条例》第十三条第一款规定，“公民迁移，从到达迁入地的时候起，城市在3日以内，农村在10日以内，由本人或者户主持迁移证件向户口登记机关申报迁入登记，缴销迁移证件。”
3、本案中，对迁移落户村民权益的司法救济问题：刑事法律的原则之一是“罪刑法定”，只有刑法明文规定为犯罪的才能定罪量刑。而民事法律的原则之一为“意思自治”，法律没有明文禁止并符合法律要求的民事行为不违法。因此，对迁移落户村民权益的司法救济也要体现民法的意旨。一是在村民迁移落户出现法律空白和不确定的情况下，对于农村中出现的村民迁移落户现状而引起的纠纷先进行合法性审查。只要村民会议或者村民代表讨论决定的事项不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，法院予以认可。二是村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，人民法院应充分尊重和理解村委会的自治权，保护村委会在农村发挥自治方面管理的创新和积极性。三是针对村民迁移落户已成现实而在手续完善方面存在一定问题的情况，可按照有关规定依法进行补充完善。四是国家应尽快制定有关村民迁移落户方面的规范性文件，虽不能一刀切，但应规范农村迁移落户，防止个别农村干部利用迁移落户谋取不法利益，影响社会和谐稳定。五是法官在审理村民迁移落户案件时要以积极参与社会管理创新的理念修复社会关系，确定社会规范。“把人民群众的满意不满意作为工作的出发点和落脚点”，这是新时期人民法院工作应该努力达到的新标准。人民法院通过审理案件，对争议事实加以判断，对法律规范加以适用，化解社会矛盾，修复社会关系，确立社会规范，维护社会秩序，这是人民法院加强和创新社会管理的基础工作和根本途径。
综上，改革发展过程中出现的问题要以发展的眼光和态度来看待和解决，不能停滞不前，处于富有活力的社会生活和丰富多彩的司法实践，法官要有使命感，不能墨守成规，从司法宗旨和立法目的理解法律，因势利导，从积极参与社会管理创新的高度去看待和解决新生事物和活生生的社会实践。
参考文献：
1、**部1997年5月20日“完善农村户籍管理制度意见”；
2、刘丽珍“户籍制度改革和政策环境变迁的思考”；
3、宁骚 李玉 晏智杰 《现代化与**科学决策》经济科学出版社 2000 ；
4、黄恒学 《中国**管理理念创新》 羊城晚报出版社 2002 。
（作者单位：黑龙江省伊春市中级人民法院）
