武汉大学税法研究中心主任 熊伟
各位领导、各位专家：
感谢中国注册税务师协会邀请我参加本次论坛。本次论坛有一个很特殊的背景，即国务院取消了注册税务师基于行政许可的执业资格考试。我很同意刚才盐城地税韦国庆先生的发言，要“观势、察己、前瞻”，准确把握大形势，认真审视本行业存在的问题，基于新的起点和机遇考虑注册税务师行业的发展。只有顺势而为，才能变被动为主动，为危机为机会，引导本行业走上康庄大道。
我对涉税服务的基本判断是，在现代市场经济条件下，发达的涉税服务市场是现代税收制度的必然要求和主要标志。但涉税服务应从广义多元的角度去理解，而不能仅仅局限于注册税务师。注册税务师行业应该保持开放的心态，积极投入市场竞争，用高效优质的服务取信于纳税人，用诚信规范的执业促进纳税遵从。注册税务师立法确有需要，但立法理念有待更新。
在现代市场经济条件下，经济越发达，交易越复杂，税法风险就会越大。这一方面体现为税法规则体系的日益庞大，另一方面表现为税法规则的不确定性不断增强，反避税的理念不断渗透和弥漫。从税务机关的角度看，以其有限的人力物力，如果直接面对纳税人，很难提高行政效率。一旦有税务中介介入，并能提供良好的涉税服务，税务机关通过督促中介机构规范执业，就可以高效率地促进纳税遵从。从纳税人的角度看，这也是规避税务风险、实现稳健经营的必要手段。
可以断言，随着我国经济的发展、法治的进步，涉税服务的需求会越来越旺盛。但是，满足这部分市场需求的主体，除了注册税务师，至少就目前而言，还有注册会计师、律师，以及咨询代理机构。涉税服务的现实就是广义多元，而不是一枝独秀，未来的行业定位也应该实事求是，保持市场的开放性，维系市场的竞争性，让注册税务师在市场竞争中发展壮大，而不是通过许可、审批、备案等形式，垄断涉税服务市场。
从这个角度而言，取消行政许可意义上的注册税务师执业资格考试，改为水平评价类考试，并非仅因为法律依据不足，它与新一届领导人的执政理念高度一致，体现了简政放权、规范权力、发展市场的理念，对国家税务总局的权力是一种限制，对注册税务师协会的职能做了进一步的明确，对注册税务师以及税务师事务所则是一次松绑，对涉税服务市场更是一种激励和促进。我们考虑问题，不能基于害怕税务机关失去权力，害怕注册税务师协会失去利益，害怕注册税务师失去业务，而应该基于最广义的市场需求，从建立现代税收制度的高度，充分领悟国务院决定的重要意义，让市场在资源配置中发挥决定性作用。**只需要从规范执业的角度加强监管，注册税务师协会更需要更新理念，通过为会员提供高效优质的服务，提升协会的吸引力和竞争力，加强行业自律和自治，完善协会的治理机制。只有这样，才能把注册税务师行业做大做强。
目前，注册税务师的最高法律效力的依据是国家税务总局制定的《注册税务师管理暂行办法》，它规定，注册税务师是在中华人民共和国境内依法取得注册税务师执业资格证书，从事涉税服务和鉴证业务的专业人员。所谓“执业资格”，从行政许可的角度看，只有取得资格才能执业，否则就是违法。不仅如此，注册税务师执业需要备案，设立税务师事务所也需要审批。这些内容都违反了《行政许可法》的要求，此次被国务院清理，理所当然，法所当然。值得特别一提的是涉税鉴证，它类似于公证、见证，不管法律效力之强弱，起到的都只是证明作用。这是一个市场行为，必须建立在纳税人自觉自愿基础上，不能强迫，更不能垄断。虽然《注册税务师管理暂行办法》没有将涉税鉴证作为强制性业务，在实务中，有不少业务事实上已经成为强制性鉴证，纳税人没有选择余地。不少税务师和事务所甘之如饴，甚至全靠其维持业务来源。而纳税人却不得不负担高额的成本，被制度所压榨。
《注册税务师管理暂行办法》是目前注册税务师行业的最高法律依据，其核心概念是“注册税务师”。有了注册税务师，才会有税务师事务所，才会有注册税务师协会。但是，如前所述，注册税务师在该办法中有特定的定义，它是取得执业资格证书、从事涉税服务和鉴证业务的专业人员。以往，国家税务总局和中国注册税务师协会的理解是，执业资格对应于行政许可。因此，没有取得执业资格的人，就没有资格从事涉税服务和鉴证。随着注册税务师执业资格考试不再定位于行政许可，而只是水平评价，注册税务师的核心被抽空，根基被击穿。如果不改弦更张，《注册税务师管理暂行办法》意义上的“注册税务师”将不复存在。皮之不存毛将焉附？税务师事务所和注册税务师协会也将失去存在基础。我想，这应该是目前注册税务师行业所遭遇的最大危机。
应对这种危机，我认为要顺势而为，一方面接受注册税务师资格考试已经改为水平评价类的事实，另一方面更要考虑如何基于这个事实重新规划涉税服务行业的发展。
首先，为了解决法律依据的问题，作为应急，可以考虑重新解释《注册税务师管理暂行办法》第二条，将“执业资格”解释为注册税务师从业的能力证明，类似于认证证书，而不再与行政许可相连接。在此前提下，除了代表执业能力，注册税务师不能垄断任何业务，必须和其他相关专业人士同台竞争。至于税务师事务所的审理、涉税鉴证的提供，该办法本身没有做出强制性规定，而是通过其他规定实施的。只要废除相关的规定，就不存在法律障碍了。不过，这只是一种应急之策，是没有办法的办法。如果有可能，根据国务院的决定修改《注册税务师管理暂行办法》，将第二条的“执业资格证书”改为“职业认证证书”，并取消注册税务师的备案审批，改为真正的备案，将可以解决注册税务师资格考试从行政许可类转为水平评价类的问题。另一方面，还可以开放思维，将律师、注册会计师通过认证的方式转为注册税务师，让其加入注册税务师协会，在各自的机构里以注册税务师的名义执业，但接受注册税务师协会的行业自律监管。认证的途径包括能力测试、涉税服务的业绩考评、以及同行推荐。假如条件允许，按照上述思路，通过国务院立法的形式，将《注册税务师管理暂行办法》上升为《注册税务师条例》，则是更优的选择。
其次，要尽快从思想上统一对注册税务师的认识。注册税务师和税务师事务所都是市场服务机构，而不是“第二税务局”。注册税务师的服务对象是纳税人，而不是税务机关。虽然《企业信息公示条例》将税务师事务所作为涉税鉴定的主体，海南地税局甚至发文明确如何采购注册税务师的服务，用于土地增值税清算，注册税务师自己必须有清醒的认识，服务纳税人与服务税务机关，这二者会存在角色冲突。如果今天代表纳税人去申报纳税，或者提供税务咨询及策划，明天又代表税务机关去检查纳税人，这会让这个职业失去其独立性，难以取得纳税人的信任。中国的税务机关已经有庞大的职员群体，每年的行政开支已经是天文数字，不能将自己该做的事情再花钱请中介去做。这种**采购不仅存在法律上面的障碍，而且是一种懒政。从注册税务师自己的角度而言，不要因小失大，捡了芝麻，丢了西瓜。贪恋眼前的蝇头小利，会失去广大的纳税人客户，从而将市场拱手送给其他的竞争者。这对注册税务师行业的发展极为不利。
再次，涉税服务的确需要建立执业规范，这可以从两个方面努力。一方面，**在相应的行业立法中，为涉税服务设立执业准则，设定法律责任，从业人员一旦违反了这些规定，**可以对其进行处罚。这里所讲的从业人员，包括注册税务师，也包括律师、注册会计师以及其他涉税服务机构。所有这些主体，只要有偿提供涉税服务，都必须遵守这些规则。另一方面，注册税务师协会也可发挥行业自律作用，其权力来自会员的授予。为了维护行业的整体利益，给予会员的授权，注册税务师协会也可以对注册税务师施加惩戒。需要注意的是，这两个身份不宜混同。行业协会不宜承接**的职能。该**行使的职能，必须**行使，不宜授权行业协会。协会只能行使行业自治和自律的职能。只有在二者之间保持适度的张力，让**成为涉税服务市场的统一监管者，让行业协会成为行业利益的代言人，这两个角色才能各自归位，彼此发挥出最大的效能。
最后，注册税务师协会应该调整心态，摆正位置，改善内部治理机制，确立行业自治。必须明确，协会不是**，协会领导不是官员，而是全体会员的服务员。注册税务师行业不再实行**准入后，如果注册税务师协会不充分认识到问题的严重性，还是因袭传统的行政管制思路，就不会有太多的人愿意参加注册税务师考试，考过了也未必愿意加入注册税务师协会。如果同时拥有注册会计师或律师资格，他们也许会考虑以注册会计师、律师的名义执业，而不是注册税务师。这样一来，注册税务师协会的力量和影响就会日趋式微。目前的形势考验协会领导人的智慧和胆识。借此机会调整思路，以市场为导向，以服务为核心，以内部治理为抓手，以行业发展为目标，通过内部的改革和完善，增强凝聚力和竞争力，也许可以带领注册税务师行业闯出一片崭新的天空。在很大程度上，注册税务师与律师、注册会计师之间的行业竞争，首先是行业协会之间竞争。不管是当务之急还是着眼于长远发展，注册税务师协会必须以服务会员为本。提供不了高效优质独特的服务，没有人愿意加入注册税务师协会，所谓行业发展，也就是一句空话了。
以上意见，仅供参考。
来源：中国注册税务师协会作者：熊伟
